Теория и политика налоговых реформ. Формальные модели налоговой реформы, страница 26

Большинство регионов России являются экономически несамостоятельными. Для таких регионов крайне важную роль играют межправительственные трансферты, через которые по существу реализуется межрегиональное перераспределение налоговых доходов. Однако в условиях переходной экономики подобное перераспределение, мотивированное соображениями территориальной справедливости является весьма спорным с позиций экономической эффективности, поскольку оно дестимулирует деловую активность в немногих экономически перспективных регионах, способствуя бегству капитала и квалифицированной рабочей силы за рубеж. В начале 90-х годов сама система распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета была лишена какой-либо базовой объективной методики. Выделение помощи производилось на основе личных договоренностей региональных лидеров с представителями исполнительной и законодательной федеральной власти. В частности, нормативы отчисления от федеральных налогов были индивидуализированы по субъектам федерации.

Критика подобной волюнтаристской системы привела к первой реформе российских межбюджетных отношений в 1993-м году. В результате были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, была определена единая методика распределения финансовой субъектам федерации. Однако политическая нестабильность 1996-1997 годов блокировала последовательное проведение этой реформы. Был сохранен субъективный подход к распределению финансовой помощи, благодаря индивидуальному согласованию с руководством регионов отчетных данных о финансовом положении в регионах. По этой причине в 1998 правительство России одобрило проект концепции реформирования межбюджетных отношений, основанный на универсальной методике распределения финансовой помощи на основе объективно рассчитываемого показателя налогового потенциала региона. В настоящее время разработан также проект реформирования субсидиарной ответственности бюджетов. В частности, это позволит ввести систему федеральных целевых трансфертов для дотационных регионов. Механизм выделения этих трансфертов обеспечит достаточно высокий уровень прозрачности.

Однако данная реформа, упорядочивая субъективное отношение между регионами и центром, сохраняет перераспределительный характер системы межправительственных трансфертов. Она исходит из принципа помощи регионам, которые занимают пассивную позицию реципиентов, а не из принципа сотрудничества федерального центра с региональными властями с целью экономического развития регионов.

Именно отсутствие гарантированной доходной базы, необходимой для нормального функционирования общественного сектора на уровне регионов и муниципалитетов приводит к многолетним острым конфликтам по вопросам разделения полномочий между центром и регионами, а внутри регионов между региональной администрацией и руководителями наиболее экономически активных муниципальных образований. В частности, хозяйственная деятельность предприятий на территории конкретных муниципальных образований и регионов далеко не всегда (в соответствии с действующим налоговым законодательством) сопровождается налоговыми выплатами именно в их бюджеты.

Эта неадекватность доходной базы локального общественного сектора отмечается многими специалистами по федеральным отношениям в РФ, которые констатируют наличие существенных дисбалансов между кругом пользователей локальных общественных благ и кругом региональных и местных налогоплательщиков, участвующих в их финансировании в большинстве муниципалитетов и регионов страны. В многочисленных работах по экономической теории многоуровневых общественных финансов наличие подобного дисбаланса рассматривается как существенный фактор искажающего воздействия налоговой системы на экономику страны, приводящего к существенной потере эффективности.