Теория и политика налоговых реформ. Формальные модели налоговой реформы, страница 25

Ее преимущества связаны с тем, что принятие решений легче осуществляется в меньших организациях. Малое местное правительство (города, района) лучше может учесть местные нужды и пожелания. В нынешней России администрации всех уровней не обеспечили пока современных «прозрачных» систем управления общественными доходами и расходами, которые предусматривали бы адекватные механизмы финансового контроля, отчетности и ведения счетов, а также оценивание программ расходов. Эмпирический анализ позволяет выдвинуть предположение о том, что децентрализация может способствовать повышению качества учета в общественном секторе.

Процесс перераспределения расходных полномочий в пользу регионального и муниципального уровня управления представляется вполне естественным с позиций экономического анализа. В 70-90 годы наблюдается общемировая тенденция частичной передачи финансовых полномочий от центра на субнациональные уровни. Возрастает доля городов и регионов в общей сумме расходов общественного сектора.

Адекватное описание зарубежного опыта и разработка возможных рекомендаций по российской налоговой реформе требуют освоения формального аппарата экономического моделирования, предлагаемого современной теорией финансового федерализма. Однако при реальном осуществлении реформ бюджетной системы необходимо в первую очередь ориентироваться на социальные предпочтения населения. Именно в этом контексте следует рассматривать те рекомендации, которые может предложить экономическая теория, при выявлении надлежащего уровня децентрализации в общественном секторе.

Следует иметь в виду, что стандартная теория бюджетного федерализма предлагает довольно скудный набор рекомендаций относительно установления ответственности (за исключением чисто локальных или чисто национальных благ). Изучение реальной практики децентрализации демонстрирует существование широкого диапазона различных вариантов решений о распределении ответственности. Весьма типичны ситуации наложения сфер компетенции по формированию политики доходов и расходов и управлению общественными услугами.

Наблюдается следующая общая закономерность: в развитых странах степень децентрализации больше, чем в развивающихся. Часто также степень децентрализованности страны меняется с течением времени (например, в таких ранее высокоцентрализованных развитых странах, как Франция и Италия в последние десятилетия наблюдаются значимые изменения в сторону децентрализации).

Неспособность руководящей элиты Советского Союза сформировать сбалансированную систему распределения полномочий по различным уровням управленческой вертикали, принять во внимание экономические интересы союзных республик, автономных республик и областей, обострила социально-экономический кризис конца 80-х годов, и привела, в конечном счете, к распаду союзного государства. К сожалению, история самостоятельного существования РФ в 90-е годы демонстрирует нерешенность аналогичных проблем распределения налоговых полномочий в масштабах России.

Существующая модель бюджетного федерализма РФ изначально не соответствовала условиям нормального функционирования. В ситуации кризиса федеральной системы налогообложения и общего экономического спада система государственных расходов становится более пространственно распределенной, бремя финансирования многих подотраслей социальной сферы переносится на субъектов федерации. Конфликт между центром и регионами угрожает стабильности государственного управления и на федеральном, и на региональном уровнях.

Очевидность этой опасности активно используется в политической рекламе различных партий и движений федерального уровня. В то же время политические силы, представляющие интересы региональных элит, обличают неспособность центра к полномасштабному исполнению тех функций, которые по традиции исчезнувшего унитарного государства все еще за ним закреплены. Ожесточенность этой полемики отражает неразрешенный конфликт краткосрочных интересов элитных групп различного уровня. В таких условиях крайне сложно сформировать гармоничную систему финансовых отношений с эффективным распределением доходных и расходных полномочий между тремя уровнями управления, предусмотренными конституцией. Политическая слабость верхнего уровня управления в конце 90-х годов лишь отражала объективно существовавший раскол в системе целей и ценностей общества.