Изучение реального состояния дел в области выплаты семейных пособий в странах с переходной экономикой полностью подтверждает и переходный характер этих систем. Факты, ежегодно собираемые Администрацией социального обеспечения США и сводимые в таблицы в сборнике «Программы социального обеспечения по всему миру», представляют собой весьма противоречивую картину в переходных странах (см. ПРИЛОЖЕНИЕ 3). В графе, где представлен тип программы и приведено действующее на отчетный год законодательство, можно видеть, например, что в стране все еще действует закон, предусматривающий всеобщий охват населения дынными пособиями, однако в реальности они предоставляются с проверкой дохода (Армения, Беларусь). Либо не утратило силу законодательство о социальном страховании, включающее данный вид риска, в то время, как пособие выплачивается также с проверкой дохода (Хорватия). Часто можно встретить описание действующей системы как двойственной, предусматривающей всеобщий охват и социальную помощь для малообеспеченных.
В нынешних условиях, когда применение универсальных систем выплат семейных пособий в большинстве стран региона не представляется возможным, требуется особое внимание обратить на формулирование и соблюдение приоритетов в политике поддержки семьи. Среди самых общих приоритетных направлений можно выделить следующие:
Увеличивать и поддерживать общий объем социальных выплат на нужды семьи.
Позиция Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) состоит в том, что нельзя допускать, чтобы государственные расходы на пособия семьям опустились ниже нормы, составляющей 2,5 – 3,5 процента от объема ВВП (в зависимости от доли детского населения в общих показателях и от уровня детской бедности). При этом, несмотря на то, что в данном регионе детская бедность либо росла, либо постоянно находится на высоком уровне, большинство правительств урезало реальную стоимость пособий на детей еще в первой половине 90-х годов. В странах бывшего Советского Союза это явление достигло уровня, не выдерживающего никакой критики, когда на детские пособия выделялись лишь символические суммы. Это сокращение, безусловно, повлияло на результативность социальных выплат в целом в борьбе с бедностью. В результате, показатели динамики детской бедности практически всегда хуже общих показателей бедности. В большинстве случаев это связано не с уменьшением количества выплачиваемых пособий, а с тем, что детские пособия, в основном, меньше по размеру в сравнении с социальными выплатами для других групп населения.
Надо, однако, отметить, что сокращению этой статьи расходов в соотношении с ВВП способствовало также резкое падение рождаемости в этих странах. Тем более очевидно, что при достижении определенной экономии за счет сокращения контингента получателей, важно, чтобы в дальнейшем не сокращалась подушевая стоимость выплат. По оценкам ЮНИСЕФ, сделанных в середине 90-х годов, таким странам как Латвия, Эстония, Беларусь, Армения, Болгария, Азербайджан и Польша следовало увеличить государственные ассигнования на детские пособия примерно на 1 процент ВВП, в то время как в Румынии, России, Литве, Грузии и Албании требовалось увеличение на сумму, составляющую не менее 2 процентных пунктов ВВП.
По оценкам ЮНИСЕФ, социальная политика в переходных странах страдает от ярко выраженного перекоса в предоставлении трансфертов получателям разных поколений. Так, расходы на выплаты семьям в пропорциональном соотношении сократились гораздо больше, чем расходы на пенсии. Аналогичным образом, ситуация с расходами на образование была гораздо хуже, чем с расходами на здравоохранение, что в целом создает преимущества для пожилых.
В условиях дефицита ресурсов, направляемых на социальные выплаты, все большее распространение получают системы, основанные на адресном подходе. Это касается не только переходных или развивающихся стран, но и промышленно развитых. Такой подход является альтернативой универсального охвата населения. Однако переход к адресности от универсальной системы пособий представляет собой не просто изменение схемы выплат, он знаменует переход от системы социального обеспечения к социальной помощи. Возмещение расходов, связанных с содержанием детей, более не предоставляется проживающему в стране в связи с его законодательно подтвержденным правом, оно может быть выделено при наличии ряда условий. При этом эта совокупность условий может меняться от одного финансового года к другому, так как полностью зависит от бюджетных возможностей и устанавливаемых социально-политических приоритетов.
Существует ошибочное распространенное мнение, будто адресность достижима лишь в случае предоставления пособий на основе оценки доходов, когда размер пособия определяется уровнем личного или семейного дохода. При этом известны также многочисленные недостатки такого подхода. Среди них:
- значительные административные затраты на развертывание системы проверки дохода;
- неизбежное вмешательство в личную жизнь и ущемление достоинства людей;
- создание отрицательных стимулов к трудовой деятельности и накоплениям;
- исключение самых нуждающихся в силу обычного несовершенства административных процедур;
- последствия стигматизации («эффекта клейма») получателей.
Кроме того, само определение черты бедности обычно отражает бюджетные возможности в большей степени, чем соответствие каким-либо социальным нормативам. В этой связи разделение населения в соответствии с такой чертой может подрывать идею социальной справедливости и эффективности, особенно среди «пограничных» групп населения, препятствуя формированию стабильной основы для проведения экономических и политических реформ.
Отказ от предоставления семейных пособий на всеобщей основе в целях распределения в пользу бедных семей может быть воспринят обществом с пониманием, однако в любом случае накладывает на государство дополнительную ответственность в плане выявления нуждающихся. Критерии такой оценки должны быть прозрачны и понятны обществу. Однако выработка системы критериев представляет собой сложную техническую задачу. В связи с оценкой дохода семьи обычно возникают следующие общие проблемы:
Уважаемый посетитель!
Чтобы распечатать файл, скачайте его (в формате Word).
Ссылка на скачивание - внизу страницы.