Понятие выборов. Предназначение выборов. Государственное управление как конституционная форма реализации народом своей власти через органы государственной власти

В современном конституционном праве под выборами обычно понимается определенная система общественных отношений, возникающих в связи с формированием представительных органов публичной власти. Представляется, однако, что предназначение выборов не исчерпывается периодическим воспроизводством представительной системы, а имеет более широкое содержание. Оно определяется общими отношениями народовластия, в рамках которых народ, реализуя свою суверенную волю через выборный порядок замещения кадрового состава аппарата публичной власти, осуществляет демократическое целеполагание государственного управления, конкретизирует целевые установки самого государства, что обеспечивает также начала самоорганизации, демократизма в устройстве системы публичной власти. Государственное управление как конституционная форма реализации народом своей власти через органы государственной власти (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации) с необходимостью предполагает постановку и достижение определенных целей, задач, направленных на реализацию функций государства, сообразно с которыми и осуществляется властное воздействие на общественные отношения. Данные цели связывают (как в процедурнотехническом, так и в содержательном плане) принятие и исполнение управленческих решений, а также составляют критерии проверки и оценки надлежащего характера деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, граждан и их объединений. Следовательно, целеполагание охватывает все стадии государственного управления, организует их в единую систему. При этом точность поставленной государственноуправленческой цели во многом определяет качество управления делами государства. Высшей нормативной основой постановки целей государства являются положения Конституции Российской Федерации, которые одновременно определяют долгосрочную программу государственных действий, модель развития государства. Конституционное целеполагание реализуется уже в рамках преамбулы, которая ставит, в частности, цели утверждения прав и свобод человека и гражданина, гражданского мира и согласия, сохранения исторически сложившегося государственного единства, возрождения суверенной государственности России и утверждения незыблемости ее демократической основы, обеспечения благополучия и процветания страны. Данные положения, сформулированные в предельно обобщенном, концентрированном виде, получают свое развитие в системе конституционного регулирования. Так, например, статья 7 Конституции обязывает государство осуществлять политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В силу юридических свойств и характеристик основного закона конституционные цели обязывают всех субъектов права, организуют, ориентируют и направляют их поведение. Вместе с тем центральным их адресатом выступает государство в лице его органов и должностных лиц, поскольку именно на государство возлагаются конституционные обязанности по решению общезначимых задач общества, установлению и поддержанию правопорядка. В этом плане можно говорить о том, что закрепленные в Конституции цели государства выступают прежде всего генеральными, стратегическими целями государственного управления. В соответствии со стратегическими конституционными целями государственного управления формируются его тактические, ближайшие цели, что осуществляется двумя способами. Внутрисистемно это происходит посредством деятельности аппарата государственной власти по выявлению закономерностей развития общества, его нужд, потребностей и возможностей. Выработка государственных целей субъектами государственного управления является необходимой составляющей их правового статуса, обуславливается юридической природой их как институтов представительного народовластия. Целый ряд вопросов в сфере государственной и общественной жизни (финансы и бюджет, налоги, экономическая политика, безопасность и т.д.) требуют для своего решения профессиональных знаний, опыта, квалификации, а также – что немаловажно – определенных процедур согласования разнообразных, связанных с этими вопросами, интересов. Очевидно, что институты непосредственной демократии сами по себе не могут обеспечить принятия оптимальных решений в указанных сферах (к примеру, референдум позволяет народу сформулировать свое отношение к тем или иным проблемам государственной или общественной жизни по принципу «да» – «нет» и, соответственно, не может охватить всего многообразия располагающихся между этими крайностями позиций). В этой связи именно органы и должностные лица государственной власти посредством специальных юридических механизмов и процедур призваны обеспечить формирование государственной политики и ее реализацию. Однако такое целеобразование не гарантирует в полной мере объективность выдвигаемых целей, их реальную социальную значимость и востребованность. При безусловной необходимости государственно-властного целеполагания, его абсолютизация, как это наглядно показала практика советского командно-административного управления, в конечном счете приводит к подмене целей, ценностей, интересов, потребностей народа представлениями о них бюрократического аппарата, который в большей степени заинтересован в обеспечении устойчивости своего положения и сохранении (приумножении) вытекающих из этого положения материальных и/или нематериальных благ. Именно поэтому второй необходимой составляющей механизма государственного целеполагания является внешнесистемная постановка и корректировка государственно-управленческих целей, в которой целеобразующим субъектом выступает непосредственно народ. В системе отношений, связанных с реализацией государственной власти, осуществлением государственного управления, народ нередко рассматривается как объект управляющего воздействия или, иначе говоря, как управляемая подсистема, в то время как аппарат государственной власти определяется в качестве управляющей подсистемы. При таком подходе, проистекающем из анализа исторического опыта функционирования государственных институтов, присущего в своей основе доиндустриальному типу общества, под государственным управлением фактически понимается директивное администрирование, то есть преимущественно одностороннее воздействие субъектов, наделенных властными полномочиями, на подвластных. Между тем в индустриальном и постиндустриальном типах общества, базирующихся на принципах конституционализма, государственное управление реализуется через конституционно-правовые отношения и характеризуется как межсубъектное взаимодействие, а не субъектнообъектное отношение (административное управление, сохраняя свою значимость, занимает подчиненное положение). Иными словами, в демократическом конституционном государстве – и это составляет саму его суть – отношения народа и аппарата государственной власти переходят в режим взаимоотношений, в которых народ приобретает возможность решающим образом воздействовать как на состав аппарата государственной власти, так и на содержание принимаемых им решений, а также контролировать деятельность субъектов государственной власти. Такие взаимоотношения можно определить как самоуправление, что применимо и к национальной конституционной системе. Несмотря на то что Конституция использует термин «самоуправление» только в контексте местного самоуправления (как территориальной формы публичной самоорганизации граждан, обеспечивающей решение населением самостоятельно и под свою ответственность вопросов местного значения), конституционное содержание отношений самоуправления в Российской Федерации намного шире и охватывает в том числе реализацию государственной власти. Это вытекает из систематического анализа ряда конституционных положений, согласно которым народ не только своей волей утверждает конституционную систему Российской Федерации (преамбула Конституции), но и является единственным источником власти, осуществляющим ее непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3 Конституции). В этом плане, с одной стороны, в Российской Федерации нет и не может быть органов государственной власти, полномочия которых не производны от власти народа. С другой стороны, все органы государственной власти и местного самоуправления (и, безусловно, их должностные лица) представляют собой не что иное, как организационно-правовые формы реализации народовластия. Следовательно, в Российской Федерации именно народ располагает правом формировать аппарат государственной власти и воздействовать на него таким образом, чтобы в случае отклонения деятельности субъектов государственного управления от интересов народа привести ее в соответствие с такими интересами. Названные конституционные положения, определяющие содержание отношений народовластия, составляют нормативную основу для установления демократической зависимости между целями государственного управления в Российской Федерации и волей ее народа, при которой первые производны от второй. Одним из основных инструментов реализации подчинения целей государственного управления воле народа является институт выборов, который позволяет не только выразить в структуре аппарата государственной власти вытекающие из насущных потребностей народа его целевые установки, но и – через периодическую сменяемость кадрового состава выборных органов государственной власти – обеспечить их актуальность, а также контроль народа за реализацией ранее сформулированных целей. Соответствующее функциональное назначение выборов – с позиций конституционного права – определяется прежде всего юридической (конституционной) природой данного института как проявления народного суверенитета (ч. 1–3 ст. 3 Конституции). Выражая посредством выборов свою власть непосредственно, народ осуществляет свое право на формирование своей волей и в своих интересах представительного учреждения, определение его персонального состава и создание легитимной основы для его функционирования. При этом, будучи единственным и уникальным субъектом первичного властенаделения, российский народ, очевидно, вправе по своему свободному усмотрению определить такую структуру состава представительного органа государственной власти, которая смогла бы претворить в жизнь отвечающий его чаяниям политический курс развития страны. Соответствующие правомочия народа проистекают из его естественного и суверенного права на политическое самоопределение, на самостоятельное избрание своей собственной судьбы. Вместе с тем понимание выборов в качестве демократической формы постановки целей государственного управления диктуется не только содержанием отношений народовластия, но и природой и предназначением субъективного избирательного права как признанной государством юридической возможности гражданина по участию в формировании состава органов государственной власти. Реализуя свои избирательные права, граждане фактически осуществляют сознательную деятельность, направленную на постановку целей государственного управления. Ведь, голосуя на выборах, избиратели выражают свое мнение не в отношении конкретных граждан (хотя личные характеристики, безусловно, имеют определенное значение при выработке электоральной позиции), а в отношении кандидатов на выборные должности (политических партий), которые в рамках избирательного процесса выступают в качестве носителей определенных программ, моделей управления делами государства и общества. В условиях свободы выборов данные программы и модели выражают в конечном счете присущую конкретному этапу развития общества фактическую структуру ценностей народа, его целевые установки, наиболее значимые из которых определяются путем формирования электоральных предпочтений. Посредством выборов соответствующие целевые установки приобретают качество формальной определенности, выстраиваются в своеобразную иерархию и получают институциональное выражение в представительном органе. Вне зависимости от используемого типа мандата (свободного или императивного) сформулированные народом цели обязывают представительный орган: вопервых, в силу объективной структуры образованного состава представительного органа, вовторых, в силу его периодической сменяемости. Выражая (оформляя, конкретизируя и в определенной мере развивая) данные цели в принимаемых нормативных решениях, избранный народом орган связывает ими деятельность всех охватываемых нормативным правовым актом субъектов, включая органы и должностных лиц государственной власти. Таким образом, целеполагание народа оформляется в целеполагание государственного управления. В этой связи институт выборов, будучи одной из высших форм прямого народовластия, одновременно интегрируется в механизм государственного управления, привносит в него демократические начала самоорганизации, образуя генеральный канал обратной связи между народом и аппаратом государственной власти. В этом (и только в этом!) смысле выборы могут рассматриваться в качестве важнейшей функции государственной власти. Сформулированный подход к пониманию выборов в качестве формы постановки целей государственного управления позволяет выдвинуть ряд тезисов как теоретического, так и практическиприкладного характера, касающихся совершенствования механизма государственновластного решения общезначимых вопросов жизни общества на современном этапе развития российской государственности, оптимизации правового регулирования данной сферы общественных отношений и правоприменительной практики. Вопервых, поскольку выборы являются формой постановки целей государственного управления как такового, данный институт принципиально применим для выработки целеполагания органов каждой из ветвей государственной власти, в том числе судебной власти. В этой связи в условиях действующего конституционного регулирования, содержащего вполне определенные механизмы замещения должностей судей федеральных судов, полагаем возможным поставить вопрос о введении императивного правила о выборности населением мировых судей* и – если это будет признано необходимым на региональном уровне – об избрании судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. В данном случае, однако, выборное целеполагание будет иметь специфические черты, определяемые особенностями природы правосудия, а именно: оно будет направлено на формирование обусловленных правовыми установками народа критериев усмотрения судьи при принятии им решений в рамках его дискреционных полномочий на основе и в рамках закона, то есть воздействовать на правосознание судей. Вовторых, наличие в системе органов государственной власти нескольких органов, избираемых непосредственно народом, не означает, что каждый из них в равной мере вправе принимать участие в постановке конкретных целей государственного управления. Наиболее полно воля и интересы народа выражаются в выборных коллегиальных органах государственной власти (органах народного представительства), поскольку коллегиальность обеспечивает пропорциональное представительство интересов и, следовательно, целостную структуру целевых установок различных социальных страт. Вместе с тем коллегиальность как принцип деятельности органов народного представительства позволяет согласовать разновекторные интересы и цели в процессе парламентской дискуссии. Следовательно, именно за органами народного представительства должен быть признан приоритет при выработке – исходя из Конституции Российской Федерации и получивших предпочтения на выборах электоральных позиций – конкретных целей государственного управления. Такой подход в полной мере соответствует части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации, согласно которой основные направления внешней и внутренней политики определяются Президентом Российской Федерации в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Исходя из этого и принимая во внимание, что одной из центральных форм государственной стратегии развития России в настоящее время являются национальные проекты, представляется необходимым принятие Федерального закона «О национальных проектах Российской Федерации», в котором следовало бы определить, в частности, четкие механизмы выделения приоритетных сфер приложения государственных усилий, а также инструменты парламентского контроля за их реализацией. Втретьих, Российская Федерация, будучи демократическим правовым государством, обязана стремиться к последовательному расширению выборного начала государственной власти и, следовательно, формированию более широких и эффективных институциональных возможностей воздействия народа на выработку целей государственного управления. Вместе с тем такое расширение должно быть обоснованным, взвешенным и системным. Ведь увеличение разнообразия видов и уровней формирующихся на выборной основе органов государственной власти, создавая условия для повышения точности целей государственного управления и повышая степень его демократической самоорганизации, одновременно может существенным образом снижать стабильность государственной власти. Факторами дестабилизации в данном случае являются, в частности, возможность признания выборов несостоявшимися и, соответственно, несформирование выборного органа государственной власти, незамещение должности выборного должностного лица; политическое дробление системы государственной власти, вплоть до нарушения ее политической целостности при возможной нелояльности избранных лиц в отношении вышестоящих публичновластных субъектов; возникновение напряжения между одноуровневыми выборными органами и/или выборными должностными лицами, которое можно охарактеризовать как конкуренцию (грозящую перерасти в конфликт) легитимности и т.д. Это предполагает, что объем выборного начала должен быть релевантен конкретному историческому этапу развития государства и оптимальной для него точности целей государственного управления (то есть мере отражения в них интересов народа), с одной стороны, и его стабильности, с другой. Такой методологический подход фактически лег в основу аргументации постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13П, которым был признан не противоречащим Конституции переход к новой системе наделения полномочиями глав субъектов Федерации – назначения законодательными органами субъектов Федерации по представлению Президента, – и, соответственно, отказ от их избрания непосредственно населением. В этом плане следует принципиально поддержать выдвинутую на уровне законопроектной деятельности идею перехода к всеобщим выборам членов Совета Федерации. Такое решение вполне оправданно в условиях усиления опосредованных, коллективистских начал при формировании Государственной Думы на партийной основе, при которой избиратели имеют меньше возможностей для самостоятельного – вне связи с деятельностью конкретной партии – выражения и отстаивания на федеральных парламентских выборах собственной политической позиции и вынуждены (с известными оговорками) принимать позицию той или иной партии либо вообще отказаться от участия в выборах. В то же время оно снимает ряд противоречий, касающихся статуса члена Совета Федерации в условиях действующего в настоящее время порядка наделения полномочиями руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при котором делегирование в состав Совета Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, испытывающие на себе значительное влияние со стороны федеральной исполнительной власти. Безусловно позитивное значение выборности Совета Федерации состоит также и в том, что она обеспечит сопряжение пропорционального и территориального представительства народа на уровне Федерации и более широкие возможности для согласования общенациональных интересов и интересов внутрифедеративных публичнотерриториальных образований и более оптимального для федеративного государства режима государственного целеполагания. Вместе с тем выборность Совета Федерации, по нашему мнению, не повысит степень энтропии (нестабильности) государственного управления, если обеспечить: а) максимально широкие демократические возможности участия населения в выдвижении претендентов на должности членов Совета Федерации, которые в дальнейшем (в целях соблюдения части 2 статьи 95 Конституции, согласно которой в Совет Федерации входят представители от представительного и исполнительного органов государственной власти каждого субъекта Федерации) должны быть представлены в качестве кандидатов на широкой альтернативной основе органами исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации; б) назначение членов Совета Федерации по решению соответствующих органов государственной власти субъектов Федерации в случае признания выборов несостоявшимися (при этом должна быть исключена возможность назначения на соответствующую должность лица, не получившего необходимой для избрания поддержки избирателей). Вчетвертых, сама по себе выборность тех или иных органов государственной власти не является залогом точности (соответствия действительным интересам и целевым установкам народа) целей государственного управления. Такая точность обеспечивается последовательной реализацией в избирательном процессе конституционных принципов избирательного права, а также надлежащей юридической формой электоральных процедур. Соответствующие принципы и юридические формы направлены на гарантирование подлинной публичной конкурентной избирательной среды, в рамках которой в режиме демократической циркуляции идей, мнений и высказываемых политических предпочтений, взаимного убеждения и конструктивной критики выделялись бы реальные носители тех ценностей и политических позиций, которые в наибольшей степени отвечают интересам народа. Создание таких условий является позитивной обязанностью государства. Это подтверждено, в частности, в целом ряде решений Европейского Суда по правам человека (Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции от 30 января 1998 г., Боуман против Соединенного Королевства от 19 февраля 1998 г. и др.). В таком аспекте следует критически оценить ряд изменений, внесенных в избирательное законодательство в 2005–2006 годах, среди которых снижение с 25 процентов до 10 процентов количества недостоверных подписей избирателей, при превышении которого партиям или кандидатам может быть отказано в регистрации на выборах; запрет на создание избирательных блоков; запрет на участие в выборах в качестве наблюдателей представителей от общественных организаций и допуск в качестве таковых лишь представителей от политических партий, зарегистрировавших свои списки на выборах; запрет на выдвижение политическими партиями на выборах в качестве кандидатов членов других партий; отмена института голосования «против всех»; отмена минимального порога явки на выборах; запрет агитации в телеэфире одних кандидатов и партий против других кандидатов и партий. Системное восприятие названных изменений позволяет говорить о существенном сужении возможностей граждан по участию в формировании выборных органов государственной власти и, соответственно, о снижении уровня реального воздействия народа на выработку приоритетных целей государственного управления. Более того, имеются веские основания полагать, что такое законодательное регулирование вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, не допускающей отказа от принципов демократии или блокирования реализации ее институтов. В этой связи избирательное законодательство в указанной части подлежит пересмотру в целях обеспечения надлежащих эффективных форм реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Проведенный краткий анализ позволяет говорить о том, что выборы являются важнейшей формой демократического целеполагания государственного управления, образуют необходимую для качественного решения вопросов обустройства государственной и общественной жизни связь народа и аппарата государственной власти. Выраженные посредством выборов цели выступают непосредственными императивами государственной деятельности. Вместе с тем действующее законодательство не в полной мере обеспечивает гражданам возможность оказания эффективного воздействия на аппарат государственной власти путем непосредственного определения целей государственного управления, что предполагает совершенствование правового регулирования в данной сфере общественных отношений в целях приведения его в соответствие с Конституцией.