Государственное управление как система: объект и предмет исследования

государственной власти замещается внутренней, служебной по произвольным критериям.

Но цели в организациях играют роль первообразных для определения состава их функций, а в нашем случае – функций государственного управления общественным развитием. Сами функции государственного управления выступают как стабильные во времени направления и виды государственно-управленческой деятельности по достижению целей. Но состав функций государственного управления в специальных изданиях также определяется по произвольным критериям и в произвольных терминах, часто весьма далеких от специальной управленческой терминологии. В равной степени неопределенный характер функций управления содержится в нормативных положениях, регламентирующих организацию и функционирование органов государственной власти, где наиболее часто используемыми являются выражения «обеспечение деятельности», «разрешение круга вопросов» и т.п., а относительно конкретные формулировки обычно связаны с отождествлением функций с задачами управления или полномочиями, а полномочий с правами. Не утверждая этого прямо, авторы регламентов управления толкуют функции управления исключительно как способы реализации прав. За основу принимается не структура работы органа управления, а его правовая структура. Так неопределенность и противоречивость по целям продуцирует неопределенность и противоречивость по функциям государственного управления. В результате возникают диспропорции, выражающиеся в возникновении дублирования и неоправданной конкуренции на участках работы, хорошо обеспеченных привлекательными ресурсами, и «свободные», не обеспеченные ресурсами, а значит, не включенные в состав управленческих задач, функциональные зоны.

Нестабильный и неопределенный характер функций и задач управления служит основанием для того, чтобы их группировка по критериям однородности воспроизвела нестабильный и незавершенный состав органов власти и управления во всех уровнях организации. Между тем известно, что описанные выше элементы организационной структуры управления в демократических государствах являются отражением структуры объекта управления, его постоянных потребностей и проблем развития, то есть, носят объективный по отношению к управленческой надстройке характер. Высокая подвижность и организационная незавершенность состава органов власти и управления  определяет запаздывание разработки и оформления принципов взаимодействия уровней и вертикалей власти и управления, а также неполноту нормативно-правового обеспечения государственного управления. Таким образом, начинает воспроизводиться правовой «вакуум» для отдельных сфер управленческой деятельности. В этих сферах управление осуществляют по усмотрению, а не по закону, т.е. по произвольно определяемым соображениям целесообразности.

Изменчивость состава органов власти и управления, принципов их взаимодействия отражается на структуре подразделений и должностей