Государственные корпорации: отношения собственности и контроля

©009 г. Сергей Сильвестров

доктор экономических наук, профессор заместитель директора Института экономики РАН Алексей Зельднер доктор экономических наук, профессор руководитель сектора Института экономики РАН

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ: ОТНОШЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ И КОНТРОЛЯ

Курс на усиление роли государства - и в реальной экономике, и в банковской сфере - становится все более популярным в российских вла­стных кругах. А институт государственных корпораций (ГК) как нельзя лучше подходит для претворения этих идей в жизнь. В условиях кризиса они получают новое обоснование: утверждается, что наилучшие перспек­тивы для успешного выхода из кризиса имеют крупные интегрированные организации типа государственных корпораций, ориентированных на технологические преобразования. К подобным антикризисным мерам прибегают и в развитых странах.

Возможность эффективного функционирования госкорпораций и их успешного институционального развития во многом зависит от опти­мального решения вопроса о форме и структуре собственности в них. Ин­ститут собственности выступает здесь ключевым фактором.

В соответствии с законом «О некоммерческих организациях» (статья 7.1) государственная корпорация - это «не имеющая членства некоммер­ческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций». Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, стано­вится ее собственностью, это госкорпоративная, а не государственная собственность.

Организациям ГК, согласно закону, передаются активы и финансо­вые средства, которые переходят в их полную собственность и уже не принадлежат государству. В результате возникает новая форма собст­венности - госкорпоративная собственность. Статус государственной корпорации  позволяет, с одной стороны, получить государственное имущество в собственность и считаться представителем интересов госу­дарства, а с другой - выступать учредителем акционерных обществ, по­купать акции, брать в управление государственные пакеты акций, т.е. осуществлять предпринимательскую деятельность как полноправному участнику рынка^[1]. Кроме того, государственной корпорации разрешено увеличивать объем финансовых средств путем эффективного размещения свободных активов, осуществляя экономическую деятельность, направ­ленную на прямое извлечение прибыли (ограничений на которую практи­чески не устанавливается). Но при этом следует учитывать, что неком­мерческий характер ГК означает, что вся прибыль, получаемая в процессе реализации, направляется только на те цели, ради которых они функцио­нируют. По сути, вся прибыль должна реинвестироваться в собственный воспроизводственный процесс. То есть речь не идет ни о сроках окупае­мости, ни об эффективности использования единицы ресурсов.

Особенности юридического статуса ГК обостряют проблему контро­ля за использованием средств, выделенных этим корпорациям, которые, по сути, становятся неподотчетны Счетной палате, так как она по закону контролирует только средства федерального бюджета и федеральную собственность, а не госкорпоративную, которая не обозначена в ГК РФ.

Существенные риски для сохранности передаваемой государствен­ным корпорациям общенациональной собственности и для реализации продекларированных в законах целей их создания связаны с тем, что соб­ственность государственных корпораций, несмотря на ее существенные отличия от государственной собственности, сохраняет ее основной «про­вал», состоящий в том, что управление ею будет осуществляться все те­ми же представителями бюрократического аппарата, являющегося ос­новной угрозой, основным риском для сохранности государственной соб­ственности, а в данном случае - для собственности госкорпораций.

Дело в том, что важнейшей чертой госкорпоративной собственно­сти выступает отсутствие у ее субъектов не только естественных мо­тиваций к эффективной деятельности, присущих частной собственно­сти, но и элементов их правового принуждения к эффективной деятельности, характерной для государственной собственности. Отмечен­ные обстоятельства существенно снижают эффективность данной формы собственности и, генерируя излишние риски, сокращают тем самым воз­можности реализации целей создания государственных корпораций.

Как известно, в основе российского гражданского законодательства используется модель собственности, в соответствии с которой на одну вещь может быть только одно право собственности. В то же время, учи­тывая специфику имущественного положения государственной корпора­ции, нельзя утверждать, что государство утрачивает право собственности на имущество, переданное государственной корпорации. Очевидно, что и государство, и государственная корпорация являются собственниками соответствующего имущества. Данная ситуация только на первый взгляд представляется противоречивой. Здесь сказалось то, что указанная организационно-правовая форма юридического лица была заимствована из англо-американского права, которая конструируется на сложнострук-турной модели собственности, суть которой в том, что на одну вещь мо­жет быть несколько различных прав собственности¹. Поэтому в странах англо-американского права не возникает столь серьезных вопросов об имущественном положении государственных корпораций, их имуществен­ных правах и обязанностях перед государством. В данном случае как госу­дарство, так и государственная корпорация являются собственниками оп­ределенного имущества, и с учетом этого нуждаются в правовом оформле­нии отношений между государственной корпорацией и государством.