Социальное управление, государственная администрация и государственная административная власть. Введение в административное право России

свойство любого учебника по праву, как, впрочем, и по любой другой дисциплине, отрасли гуманитарной науки (экономике, политологии и социологии, экологии, управлению, философии и др.). Вероятно, когда речь идет об учебном курсе какой-либо правовой отрасли, в том числе о курсе административного права, имеются в виду в первую очередь широкий, глобальный охват, институциональный и сравнительный анализ феноменов, явлений данной, в частности правовой, отрасли, существенное расширение географии представлений о них, т.е. прежде всего расширение количественных

Раздел I. Государственное управление и исполнительная власть: статус и соотношение                        9

и углубление качественных характеристик, а затем уже должны следовать более фундаментальное исследование и описание институтов, явлений, конкретных форм и структур, например административного права и процесса. Причем различие между обычным учебником и курсом должно быть заметным не только для профессионалов, но и для всех изучающих данную отрасль знания либо интересующихся ею.

В-шестых, использование властных полномочий характеризует не только государственное управление. Властные полномочия не в меньшей степени свойственны законодательной и судебной власти, прокурорской деятельности. Названные полномочия - в значительной мере интегрирующее начало, объединяющее в единое целое три ветви государственной власти, а также прокуратуру.

В-седьмых, термин "специализированные функции, требующие единообразной технологии" нуждается в раскрытии и пояснении. Что здесь имеется в виду, какое именно единообразие технологии? Например, Министерство обороны и организация управления в социальной сфере - институты государственного управления исполнительной власти, административного права. Наряду с общими признаками и чертами в технологии осуществления возложенных на них функций и полномочий каждый из двух названных институтов имеет свои специфические особенности, учитывая которые, нельзя однозначно говорить о единообразии технологии. В этом случае следует учитывать особенности объектов управления и своеобразие организации управления, которые и предопределяют дифференцирован-ность, а не единообразие осуществляемых функций.

В-восьмых, трудно согласиться с урезанным по своей содержательной характеристике выводом, что теория государственного управления посвящена динамике управления и комплексному функционированию государственных органов и их персонала. С таким же основанием аналогичный вывод можно сделать и в отношении теорий административного права, финансового, экологического, налогового, таможенного и некоторых других правовых отраслей. В целом представляется более предпочтительной комплексная и институциональная характеристика управления, в том числе государственного (комплексный характер, управляющее воздействие, целе-полагание, прямые и обратные связи и другие моменты), его теории, мировоззрения, определенной философии и методологии .

Проанализируем также вопрос об определении административного права, данном Ю. А. Тихомировым. Он полагает: "Административное право как отрасль российского права есть система правовых норм, издаваемых

'   См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М, 1990. С. 16-111.

органами исполнительной власти, другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охрани-тельной деятельности участия граждан"'

Это достаточно сложное и широкое определение (поэтому мы его и приводим во вводном разделе учебника) вызывает вопросы и требует, на наш взгляд, дополнительных пояснений и уточнений

Во-первых, неясно, о какой системе правовых норм (содержательная наполненность термина "система") идет речь

Во-вторых, какое конкретное содержание вкладывается в формулировку "другими органами'"? Имеются ли в виду органы общественных объединений, а также предпринимательских и коммерческих структур и, например, судебные органы, органы прокуратуры⁹

В-третьих, в определении упоминается "участие граждан" И здесь неясно, о каком участии, в каком (управленческом или ином) процессе идет речь Может быть, об участии граждан в государственном управлении⁹

В-четвертых, едва ли можно признать четкой формулировку "функционирование государственного управления" Ведь Ю А Тихомиров, давая определение государственного управления, полагает, что это деятельность, те функционирование органов исполнительной власти¹

Однако суть проблемы не только и не столько в вышеназванных замечаниях

К сожалению, несмотря на очевидную и объективную потребность реформирования понимания предмета и самого определения административного права, мы несколько "забегаем" вперед (вопрос о предмете и определении административного права подробно рассматривается в соответствующем разделе учебника) В анализируемом определении обойдены молчанием такие актуальные аспекты, как административно-правовая часть статуса гражданина и общественных объединений, административно-правовая защита граждан и юридических лиц, административно-правовые аспекты контроля за деятельностью органов исполнительной власти и администраций предприятий, хозяйственных и социально-культурных организаций и учреждений

Сформулируем собственное видение и понимание такого сложного феномена, как государственное управление

Прежде всего выделим его конституционный аспект Трудно согласиться с иногда однозначно высказываемым мнением, что категория "государственное управление" отсутствует в Конституции Российской Федерации В буквальном смысле формулирования и значения данного термина это действительно так, но феномен "государственное управление" сохранился в действующей Конституции Иначе нельзя каким-то другим образом

См   Тихомиров Ю А Цит соч С 79

объяснить, истолковать ч 1 ст 32 Конституции РФ, в которой установлено "Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей"

Еще более определенно терминология государственного управления закреплена в федеральном и региональном текущем законодательстве, например, в ряде федеральных кодексов в бюджетном, жилищном, градостроительном и др

Далее, во многих отраслевых и межотраслевых федеральных законах